Stéphanie Viola-Plante
Université du Québec in Montreal/University d’Ottawa/Université de Sherbrooke
viola-plante.stephanie@uqam.ca/sviolapl@uottawa.ca
514-830-5716
TITRE DE LA COMMUNICATION: LA NOUVELLES GESTION PUBLIQUE ET SES CONSÉQUENCES SUR LES MARCHÉS BUREAUCRATIQUES ENTRE DIRIGEANTS POLITIQUES ET SOUS-MINISTRES : LES CAS DE L’ALBERTA, DE L’ONTARIO, DU QUÉBEC ET DE LA NOUVELLE-ÉCOSSE.
• Les thèmes ou mots clés : Marchés bureaucratiques ; haut fonctionnaire ; sous-ministre ; nouvelle gestion publique ; réformes ; provinces; Canada.
• La problématique traitée et la ou les thèses défendues
On assiste, depuis plusieurs années, à la mise en place de réformes administratives dans les pays de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), certaines réformes s’inspirant des composantes managériales de la nouvelle gestion publique. Ces changements comprennent, en théorie, une redéfinition du rôle, des responsabilités et de l’autonomie des hauts fonctionnaires.
Cette étude se consacrera plus particulièrement au cas des sous-ministres. Leur rôle d’interface entre le pouvoir politique et l’administration, dont ils ont la responsabilité, les place au cœur de toute décision. Nous estimons donc que ce sont probablement les acteurs administratifs les plus touchés par cette réforme managériale, transformant leur rôle, mais aussi les impliquant dans le processus de changement. Dans notre type de régime politico-administratif, les hauts fonctionnaires et les dirigeants politiques collaborent à l’élaboration des politiques. L’impulsion initiale de nouveaux projets et de réformes provient de l’équipe ministérielle, mais l’apport des administrateurs est réel et souvent déterminant.
Notre étude se situe dans le contexte des gouvernements provinciaux canadiens. Il existe des études qui s’intéressent à l’analyse comparée des gouvernements provinciaux et plus particulièrement, aux systèmes politico-administratifs des provinces , mais pour autant, à quelques exceptions près, les sous-ministres des provinces font l’objet de peu d’études et demeurent « méconnus du public ». Les marchés bureaucratiques de quatre provinces ont été étudiés : ceux de l’Alberta, de l’Ontario, du Québec et de la Nouvelle-Écosse.
Cette étude vise à prendre une mesure adéquate de la situation dans les provinces étudiées en interrogeant les sous-ministres. Cette communication contribuera à une meilleure connaissance de l’exercice pratique du pouvoir et des rôles des sous-ministres. Elle permettra ainsi, nous l’espérons, aux analystes du phénomène des réformes administratives et aux administrateurs publics au quotidien de mieux se situer par rapport à une tendance très présente dans les discours, mais dont l’application n’est pas encore mesurée systématiquement. La thèse est structurée autour de trois grandes questions de recherche : la nature des marchés bureaucratiques étudiés, les dimensions les plus affectées par la réforme et les similarités et les différences entre les cas étudiés et ce qui peut les expliquer.
• Un résumé des approches théoriques et méthodologiques (y compris les données et les sources) utilisées
Cadre théorique
La théorie des marchés bureaucratiques est au centre de cette recherche, car elle permet de conceptualiser la relation d’échange réciproque entre les hauts fonctionnaires, les acteurs du système social et politique. Cet échange est issu d’une part, de l’histoire institutionnelle spécifique et des accords antérieurs dans un pays, et d’autre part, des souhaits et désirs combinés de tous les acteurs concernés. Les hauts fonctionnaires mettent leurs aptitudes et leurs compétences au service du niveau politique, et par extension à la société dans son ensemble.
Hood distingue deux principaux types de marchés : les marchés systémiques et les marchés pragmatiques. La principale différence est que les marchés systémiques désignent des systèmes dans lesquels la fonction publique fait partie d’un accord constitutionnel fondamental, tandis que le marché pragmatique désigne les systèmes dans lesquels les droits et les obligations des fonctionnaires font partie d’une entente plus ou moins pratique entre les politiciens et les bureaucrates. Le marché systémique se divise en deux sous-types : le marché consociatif et le marché hégélien. Le marché pragmatique se compose quant à lui de trois types de marchés : le marché schafferien, le marché hybride et le marché managérial. Nous nous intéressons, dans le cadre de cette recherche, au marché pragmatique puisque selon Hood, il est plus pertinent à l’étude des administrations publiques de tradition britannique. Dans la catégorie des marchés pragmatiques, le marché schafferien représente plus clairement la relation d’échange implicite dans laquelle les fonctionnaires offrent aux ministres leur loyauté et leurs conseils compétents, en échange de la permanence, de la confiance et de l’anonymat. Dans le cadre du modèle de Westminster, les hauts fonctionnaires sont généralement des fonctionnaires de carrière, loyaux et anonymes. Toutefois, dans le marché managérial, « les hauts fonctionnaires viennent souvent du secteur privé et jouissent d’une grande autonomie, ce qui les rend personnellement responsables des résultats de leur ministère. »
Hood laisse entendre qu’une évolution est en cours, du moins dans les systèmes de fonction publique de type Westminster et que ce sont les marchés schafferiens qui subiraient les changements les plus radicaux en termes de managérialisation. Le marché managérial suppose « une « course » aux récompenses (un accord sur les récompenses basé sur la compétition individuelle), une attitude d’exécutant en ce qui concerne les compétences (capacité à mener les choses à terme) et une loyauté de type exécutif (les fonctionnaires s’efforcent d’atteindre des objectifs définis dans un espace d’action limité et révocable). » Entre ces deux extrêmes existent des marchés hybrides, une catégorie selon laquelle les possibilités d’ententes entre les dirigeants politiques et les hauts fonctionnaires sont plus nombreuses. Selon Hood, parce que les possibilités d’ententes sont plus nombreuses, les marchés de type « pur » n’existeront pratiquement pas.
Démarche méthodologique
Avec cette recherche, nous cherchions à savoir si les marchés bureaucratiques dans les provinces étudiées ont évolué vers des marchés bureaucratiques managériaux sous l’effet de la nouvelle gestion publique. Pour ce faire, nous avons utilisé la théorie des marchés bureaucratiques qui détermine les différentes dimensions de ces marchés (la loyauté et la responsabilité, les compétences et les récompenses). Ces dimensions peuvent être perméables aux changements qu’amènent les réformes managériales. Ce que nous souhaitions faire, c’était de travailler à partir du point de vue des sous-ministres en titre sur ces dimensions.
La stratégie de recherche retenue est l’étude de cas, plus particulièrement l’étude de cas multiples. Cette stratégie vise, par une analyse intercas, à étudier un phénomène dans des contextes différents afin de mettre au jour les différences et les ressemblances et de découvrir les facteurs qui peuvent les expliquer. L’étude de cas est intéressante lorsqu’une enquête empirique doit examiner un phénomène contemporain dans son contexte. L’utilisation de plusieurs cas, au lieu d’un seul, permet également une comparaison entre les cas observés et fournit une analyse plus approfondie du phénomène.
Pour notre étude, nous avons, dans un premier temps, procédé par questionnaire auto-administré, couramment utilisé en sciences sociales. L’outil de collecte de données fut un questionnaire distribué aux sous-ministres des provinces visées par la recherche. Le choix du questionnaire nous apparaissait comme étant le plus pertinent dans le cadre de cette recherche puisque c’est « un instrument de mesure qui traduit les objectifs d’une étude en variables mesurables. Il aide à organiser, à normaliser et à contrôler les données de telle sorte que les informations recherchées puissent être recueillies d’une manière rigoureuse ». Le grand avantage de l’utilisation du questionnaire, dans ce cas-ci, par rapport à l’entrevue, est qu’il permet la collecte de données auprès d’un plus grand nombre d’individus, à un coût relativement peu élevé et avec moins de déplacements. Un autre avantage du questionnaire auto-administré par rapport à l’entrevue est qu’il contribue à la fiabilité en favorisant une meilleure uniformité puisqu’il n’y a pas de possibilité pour la personne qui a construit le questionnaire d’influer sur les réponses, de façon intentionnelle ou non. Ce qui nous a apparu comme l’avantage principal est la possibilité de quantifier les opinions des sous-ministres et de pouvoir ainsi, dresser un portrait plus précis. Concernant la fiabilité des données en procédant par questionnaire auto-administré, « il est possible que celle-ci soit affectée par le fait que le répondant n’ait pas d’opinion sur le sujet et qu’il réponde au hasard : cette réponse interfère avec la vraie réponse ».
Contrairement à l’entrevue, le questionnaire ne permet pas de clarifier certaines questions, de s’assurer que les répondants comprennent bien les questions, de demander des éclaircissements ou des explications sur des réponses, ou encore de s’assurer que le répondant répond à toutes les questions du formulaire. Pour préciser certains aspects, la deuxième étape fut donc de mener des entretiens semi-directifs en utilisant les mêmes questions du questionnaire auto-administré. Selon Bourgault, « l’entretien semi-directif est fait de questions ouvertes et les réponses ne sont pas toujours précises, surtout lorsqu’elles expriment des propos nuancés sur des situations complexes. Il est alors plus pertinent de « relever des convergences explicitées que des occurrences précises ».
• Les résultats avancés
En dépit des prétentions de la nouvelle gestion publique, nous ne pouvons affirmer que la réforme a transformé radicalement les marchés bureaucratiques des provinces étudiées.
La nouvelle gestion publique devait, en principe, redéfinir la relation politico-administrative. Cette idée, aujourd’hui assez dominante dans les écrits portant sur le sujet, mais sans être exempte de contradictions, propose un nouveau partage des rôles et des responsabilités entre les dirigeants politiques et les sous-ministres. Elle vise « à séparer davantage la conception des politiques publiques de leur mise en œuvre » et à responsabiliser les sous-ministres en fonction de critères de performance et d’atteinte des résultats. À la lumière des résultats de la recherche terrain, nous ne pouvons affirmer que c’est le cas. Les dirigeants politiques et les sous-ministres sont toujours de proches collaborateurs, malgré la présence constante des cabinets politiques, le rôle de gestion accru et l’autonomie de gestion qui leur est accordée.
En observant les compétences des sous-ministres, nous avons constaté une réduction générale de doctorat, au profit de diplômés de deuxième cycle en management. On observe dans tous les terrains étudiés, une multiplication des formations managériales dans le cadre de la formation continue des sous-ministres. Les affectations sont brèves, mais les sous-ministres proviennent en général des rangs de la fonction publique. Le principe de carrière existe toujours.
Les mesures incitatives à la performance sont peu nombreuses, les primes à l’atteinte des résultats inexistantes. Il existe une formalisation du processus d’évaluation basé sur des attentes précises et cela peut déterminer l’avancement, l’obtention d’un ministère avec plus de responsabilités. La notion de « contrat » n’a été relevée qu’en Ontario.
Au final, « bon nombre des éléments de l’ancien marché ont été préservés et ont été associés à de nouveaux éléments liés aux profils, aux mandats, aux rôles, à l’évaluation de la performance, aux récompenses et à l’imputabilité, sans évoluer vers le managérialisme digne de ce nom dont parlent les modèles théoriques ».
En conséquence, les provinces étudiées ne se retrouvent pas dans un marché bureaucratique managérial pur, mais plutôt dans un marché bureaucratique hybride.
Certains auteurs, tels que Wiseman, Elkins et Simeons parlent de différences de culture politique dans les provinces canadiennes, se reflétant dans le choix des partis politiques qui ont exercés le pouvoir. Malgré tout, il existe peu de différences entre les marchés bureaucratiques étudiés pour l’ensemble des trois dimensions des marchés. Cela s’explique de plusieurs façons. D’une part, selon Rasmussen,les institutions administratives des provinces ont été façonnées moins par leur culture provinciale unique que par leurs obligations constitutionnelles presque identiques associées à l'énorme croissance de l'État providence depuis les années 1960 et d’autre part, les provinces canadiennes présentent des similitudes frappantes dans la manière dont elles fournissent des services aux citoyens, organisent leurs fonctions en matière de ressources humaines, structurent leurs relations entre les hauts fonctionnaires et les dirigeants politiques et elles ont toutes acceptées le même nouveau programme de réforme de la gestion publique. Les provinces sont également toutes exposées aux mêmes phénomènes : marchés globaux, économie du savoir, ère de l'information et pénétration des médias. Nous croyons, tel que l’explique Louis Bernard, que dans une réforme, on cherche surtout « à améliorer ce qui existe en conservant les caractéristiques principales des systèmes. » Cela donne automatiquement lieu à des marchés hybrides et puisque les marchés bureaucratiques étudiées possédaient les mêmes caractéristiques de départ, il est compréhensible que leur évolution ait suivi, à quelques différences près, la même trajectoire.
Le succès d’une réforme passe par un changement de culture organisationnelle. Selon Julien, la culture organisationnelle est « la manière habituelle de percevoir, de juger et d’agir qui est partagée par la majorité des membres d’une organisation ». Prenant en compte cette définition, « il est possible de douter qu’on puisse parler de culture organisationnelle, tellement la vaste administration gouvernementale est divisée en cultures de ministères. » Les missions des ministères diffèrent, l’environnement dans lequels ils évoluent et les personnalités des gens en place également influencent les pratiques. Cela pourrait expliquer la nature hybride des marchés bureaucratiques et le fait que le paradigme managérial n’ait jamais remplacé totalement l’administration traditionnelle.
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